关于政府融资平台债务的几点思考
来源: | 作者:当代金融家 | 发布时间: 2023-03-23 | 1238 次浏览 | 分享到:

遵义道桥逾期债务的处置方案传开后,政府投融资平台债务问题再次引起了人们的关注。很多人担心投融资平台债务问题可能引发一场金融危机;不少人对融资平台债务问题的妥善处置缺乏信心,甚至主张干脆“躺平”;也有的人认为,既然投融资平台只是企业身份,就按企业债务问题处置,能展期推后偿付就推后偿付,该破产清算就破产清算。当然,更多的人还是希望有关各方相互协作,妥善处置这个问题。本文想就这个问题谈一点个人的思考,以供参考。



1、政府投融资平台债务是如何成为问题的


要研究目前政府投融资平台的债务问题如何处置,首先需要弄清这一问题产生的缘由以及这一问题的性质和严重程度。


政府投融资平台是地方政府为当地基础设施建设项目进行投融资活动而设立的机构,所以,它准确的称谓应当是地方政府投融资平台(以下简称“投融资平台”)。作为地方政府投融资的机构,各地做法不尽相同,名称也有所差别,其中城投公司(“城市建设投资公司”的简称)最为普遍。


投融资平台的产生是特殊时期的产物。20世纪90年代初,随着我国城镇化的兴起、经济开发区的建立,基础设施建设任务日益加重。而分税制等财税体制改革,要求地方政府必须承担区域发展和建设的主要任务,导致地方政府的财权与事权严重不相匹配,迫使地方政府开拓更多的融资渠道。而从1994年开始的3年中,国家出台一系列政策,规定地方政府不得发债、不得贷款、不得担保融资,地方政府为了规避政策限制,又能融得基础设施建设必需的资金,创造了投融资平台。投融资平台在形式上是一个企业,但实际功能则是承接银行贷款(少数投融资平台还发行债券),间接为地方政府的基建项目融资。2008年全球金融危机爆发,国家实行4万亿基建投资计划,以提振经济。地方政府承担了大量基建任务,从而使投融资平台的融资规模迅速增加,融资工具也由原先向银行贷款,扩展到发行各类债券、票据以及其他非标准化债务融资工具。


过往的历史表明,地方投融资平台的产生及其债务的扩张是有其客观原因的,在支持地方政府进行基础设施建设、抵御全球金融危机冲击中曾经发挥了积极的作用。但是,在这个过程中,也埋下了许多风险隐患。因为投融资平台是以公司的名义而不是以地方政府的名义从金融市场融资的,它的债务并未被统计在政府债务之中,因此,相对于政府债务,其管理和控制要宽松许多,地方政府能够比较方便地通过投融资平台获得基建所需资金,又无须承担偿还债务的法律责任。这种投融资模式所存在的机制缺陷,为地方政府超量负债提供了可能。有的地方政府不是从当地经济发展的实际需要和偿债能力出发做出融资安排,而是要求投融资平台超量融资,使债务规模越来越大。有数据统计,截至2022年年末,投融资平台累计债务已达60多万亿元,相当于全国GDP(国内生产总值)总量的一半左右。如此巨额债务,即便违约比例不大,也会影响金融体系的稳定运行。


当然,如果以为投融资平台已经积重难,债务危机不可收拾,恐怕也不符合实际情况。从过往解决银行巨额不良贷款问题的历史经验看,只要国家采取强有力的措施,以时间换空间、化解投融资平台信用风险是完全有可能的。


2、不能把政府投融资平台视为一般企业


要解决好投融资平台的债务问题,首先必须以实事求是的态度,正确认定投融资平台的性质。也就是说,我们不能把投融资平台当作一般企业来看待,把它的债务问题和地方政府截然分开,推脱地方政府在投融资平台债务问题上的责任。


投融资平台是地方政府为城市基础设施建设融资需要而设立的机构,虽然在所有制这一点上具有国有企业的普遍性,但它独特的运营目标和运营方式,表现出政府从属部门的固有特点。


第一,投融资平台以地方政府的基建任务为己任,和地方政府紧紧绑在一起。


投融资平台为地方政府基建项目融资而设,融入资金全部投入政府基建项目,公司并无自身经营目标,这一点完全不同于一般国有企业。一般国有企业,不论是工商企业,还是金融企业,它们固然需尽社会责任,但是它们作为一个企业,同时都有自身的经营目标和利益诉求,而投融资平台则完全不是这样,它们的经营目标就是完成政府下达的基建融资任务,它们没有自身的利益要求,为了完成政府的基建融资任务,不管最后的经营结果是盈还是亏,都须全力以赴。简而言之,投融资平台就是地方政府融资的窗口。


第二,投融资平台的融资基础是地方政府信用。


尽管地方政府并无明确承诺将为投融资平台债务提供信用保证,而且还向投融资平台划拨了一些土地或其他资产作为投融资平台的资本,但这也只是形式上满足投融资平台融资时的信用评级要求和资本金要求。银行敢于对平台放贷,投资者敢于认购平台发行的债券和其他融资产品,看重的主要还是投融资平台背后的政府信用,离开了地方政府信用这一基础,市场根本不可能认可投融资平台。


正因为如此,尽管投融资平台以公司的形式存在,从法律上看,似乎就是一家普通的国有企业,但这只是从表面上看问题。就实质而言,投融资平台并不是普通的企业,而是地方政府融资的专门机构。认清这一点,不仅对处置投融资平台债务风险十分重要,而且对投融资平台今后的发展也十分重要。不管今后是否需要继续利用投融资平台为地方的基础设施项目建设融资,其当前既有债务的处置,以及今后发展方向的确定,都需要地方政府的深度参与。


3、如何处置投融资平台的债务风险


要解决好投融资平台的债务问题,首先是要处置好投融资平台已经出现的债务违约事件。


明确地方政府处置违约事件的责任,提高市场对解决平台公司债务问题的信心


处置投融资平台债务违约事件,地方政府发挥着重要作用,为此必须明确地方政府的责任。投融资平台发生债务违约,会对当地经济发展和社会稳定产生负面影响,作为所在地的政府,地方政府必须承担组织、协调等公共管理责任。不仅如此,地方政府是投融资平台融入资金所投入的基础设施建设项目,都是地方政府的项目,投融资平台所以发生债务违约,根本原因是项目出了问题,导致资金无法及时回收。对此,地方政府本身就有责任,理应认真处置违约事件。政府不能以投融资平台是企业为名,放手不管。


明确地方政府在处置投融资平台债务违约的责任,并不意味着由地方政府直接偿付违约债务,而是要求地方政府去组织协调事件相关方进行协商,提出大家都能接受的处置方案;督促平台公司落实好处置方案约定的事项,对平台公司进行必要的注资;加强对相关项目公司的监督管理,促进工程尽早竣工,产生能够偿付债务的现金流。


正确运用以时间换空间的处置策略,防止向市场发出错误信号


在投融资平台债务违约事件的处置过程中,以时间换空间是一个普遍采用的策略:通过平台公司和银行、债券债权人、信托产品委托人等协商,以贷款展期、债券延期兑付等方式,使违约风险得以化解。这种策略胜于破产清算之处,在于把偿付的时间周期拉长,为偿付能力的积累创造了条件,最终能够偿还延后的债务。但是,这种策略必须正确运用,如果把偿付的时间拉得太长,甚至还要下调利率,导致债权人实际损失和破产清算相差无几,市场就不可能得到积极正面的信号,对投融资平台债务违约事件的处置也很难有好的影响。


那么,如何正确实施以时间换空间的策略呢?一是投融资平台要有守信的诚意,运用这一策略是为了用时间积累偿付能力,而不是把矛盾后推。二是延期偿付后对债权人造成的损失不能大于破产清算所造成的损失,这应成为确定延后偿付时间的原则。三是确定延后时间的长短,须由投融资平台和债权人平等协商确定。为了保护债权人的合法利益,在地方政府出面组织协调的同时,金融监管部门也应介入。


严控新的基建项目立项,减轻日后投融资平台还债的压力


投融资平台债务作为地方政府的隐性债务,其违约的那部分,尽管可以通过协商谈判实现延后偿付,但最终还是要偿还的,而还债的资金,本质上还是地方的公共资金。所以,严格控制新的基础设施建设项目的立项,对于留出后续还债资金,是十分重要的。地方政府必须把投融资平台的债务和地方政府直接的债务联系起来进行统筹考虑,在资金总量不足的情况下,减少新的基础设施建设项目,减轻新项目资金需求,为债务的延后偿付留有余地。 


4、投融资平台未来走势探讨


在前面谈到投融资平台债务违约原因时曾做过分析,投融资平台这一机构设计,在解决地方政府基础设施建设融资方面,既发挥过积极作用,也埋下了风险隐患。在投融资平台债务违约事件处置结束之后,也许应当探讨一下投融资平台今后的定位问题。


投融资平台的定位,也就是它具备什么功能,做什么事情。目前,投融资平台的功能就是做地方政府基础设施建设的融资窗口。而其所以具有这种功能,是由于地方政府承担了远超其财力的基础设施建设任务,因此,地方政府今后是否仍然承担如此繁重的基础设施建设任务,对投融资平台的功能起着决定性作用。


实践已经证明,地方政府承担如此繁重的基础设施建设任务,严重地超出了它的财力所及。这也是将来财政体制改革应当关注和重视的问题。就目前地方政府所承担的基础设施建设项目看,有些是必须由地方政府来做的,有些完全可以交由社会去做,有些可以由政府和社会共同来做;有些当前必须做,有些可以在以后去做。把当前必须由地方政府来做的项目挑出来,其余的交由社会去做,或暂时放一下,等条件成熟后再做。这样,由地方政府承担的这部分项目就不会那么多,地方政府能够通过财政预算和发行债券解决其资金需求。交给社会的项目比较多,可以由具有资质的投资机构承担,包括国有的投资机构,也包括民营的投资机构,其资金采用市场化方式运作。如此下来,地方政府就不再需要投融资平台为其进行的基础设施建设融资了。在这种情况下,政府投融资平台可以改造成为国有投资公司,不再充当地方政府的融资窗口,其融资不再与地方政府相关联,地方政府也不再为它的信用背书。此时,它就真正成为一般的国有企业。


当然,如果地方政府仍然需要承担大量的基础设施建设任务,或者现行财政体制还不能马上进行改革,那么投融资平台的原有功能可能还需要保留。在这种情况下,投融资平台的融资模式还可能持续一个时期,但具体的管理方式必须进行改革,否则,处置违约事件将成为常态。投融资平台融资方式的改革,一是要将投融资平台的融资列入地方政府债务管理的框架中进行。既然投融资平台仍然保留政府融资窗口的功能,那其融资管理也应像地方政府债务那样进行。二是要严格控制投融资平台的融资规模,尤其是新项目的融资控制,要成为控制的重点。在投融资平台债务违约事件的高发时期,可适当暂停一个时期的新项目融资。三是市场监管部门应利用自身中立、专业的优势,在监控投融资平台融资中发挥积极作用。